Parere Uppa n.28/07

All' Istituto (omissis)

Parere UPPA n. 28/07

OGGETTO: quesito del 17 settembre 2007, concernente art. 1, comma 93, l. n. 311/2004.

Con riferimento alla nota in oggetto, con la quale si chiede di conoscere se risulti applicabile nei confronti di codesto Ente l'art. 1, comma 93, della l. n. 311/2004 nella sua prima parte, ovverosia laddove si impongono precetti puntuali e di dettaglio finalizzati al contenimento delle dotazioni organiche e delle connesse spese di personale, si espone quanto segue. Il quesito sottoposto allo scrivente Dipartimento non può prescindere da una preliminare ricostruzione del complesso e stratificato quadro legislativo che incide sulla delicata questione, e dell'interferenza fra i diversi livelli di governo coinvolti nella materia La disposizione di cui all'art. 1, comma 93, della legge n. 311/2004 si colloca in un contesto di norme (altre sono rinvenibili nelle successive "Leggi Finanziarie" per gli anni 2006 e 2007) genericamente miranti al contenimento della spesa pubblica corrente, obbiettivo rispetto al quale appare al legislatore strumento imprescindibile l'orientamento degli assetti ordinamentali del personale delle pubbliche amministrazioni a parametri di funzionalità, razionalità, economicità, efficacia ed efficienza. Tuttavia, la previsione nell'ambito di leggi ordinarie di disposizioni di dettaglio concernenti le specifiche modalità per il raggiungimento dei sopra citati macro-obiettivi di razionalizzazione e contenimento della spesa, non può che essere interpretata in una logica complessiva, e dunque contemperata alla luce dalla presenza delle prerogative -tutelate anche al rango costituzionale (artt. 117 e seguenti Cost., per le Regioni a statuto ordinario; rispettivi Statuti approvati con legge costituzionale,per le Regioni a Statuto speciale)- in materia di organizzazione degli apparati amministrativi delle Regioni, degli enti sub-regionali o comunque sottoposti a vigilanza regionale. 
Soccorre tale interpretazione: la parte finale dello stesso art. 1, comma 93, della "Finanziaria 2005" (laddove si dispone che: "ai fini del concorso delle autonomie regionali e locali al rispetto degli obiettivi di finanza pubblica, le disposizioni di cui al presente comma costituiscono principi e norme di indirizzo"); la circostanza che il D.P.C.M. 15 febbraio 2006 (emanato proprio in attuazione dell'ultima parte della disposizione legislativa in questione, peraltro previo accordo in sede di Conferenza Unificata) si limiti a dettare norme attuative di dettaglio limitatamente ai Comuni e alle Province, con esclusione di ogni riferimento alle Regioni ed agli enti subregionali; la consolidata giurisprudenza della Corte Costituzionale, la quale -seppur riferita a diverse, ma del tutto simili nella sostanza, disposizioni di legge (leggi finanziarie 2003 e 2004)- ha avuto modo di chiarire, in questa delicata materia, l'incostituzionalità di norme statali che, non limitandosi a fissare principi di coordinamento della finanza pubblica (attività ritenuta costituzionalmente legittima), pongano invece precetti specifici e puntuali, i quali, proprio in quanto tali, "si risolvono in una indebita invasione, da parte della legge statale, dell'area (organizzazione della propria struttura amministrativa) riservata alle autonomie regionali". Da altro punto di vista, non vi è dubbio, per la Corte, che allorquando siffatte disposizioni di dettaglio facciano invece genericamente riferimento alla nozione di "enti pubblici non economici", tale accezione non possa considerarsi estesa alle Regioni, e sulla base di tale considerazione è stata, sempre da parte della Corte, superata l'eccezione di incostituzionalità, sollevata nel caso di specie da alcune Regioni, che lamentava l'intervento del legislatore statale "in settori materiali dell'ordinamento che gli sono sottratti, come quello relativo all'organizzazione amministrativa della Regione e degli enti subregionali" (C. Cost., 13/12/2004, n. 390).

Rispetto al descritto complesso quadro normativo, si aggiungono poi le norme contemplate nell'ultima Legge Finanziaria (l. n. 296/2006). Secondo la più recente giurisprudenza della Corte dei Conti (Sez.Reg. contr. Molise, n. 24 del 03/08/2007; Sez.Reg.contr. Lombardia, n. 9 del 29/05/2007), tali disposizioni di fatto comportano un vero e proprio cambio di metodologia, operato dal legislatore, nella strategia di contenimento della spesa pubblica riferita ai soggetti (Regioni, Province, Comuni di grandi dimensioni) sottoposti al cd. "Patto di Stabilità interno", nel senso dell'avvenuta automatica sostituzione (la Corte usa il termine "disapplicazione) di tutte le preesistenti disposizioni puntuali riferite alle singole voci di spesa (ivi incluse le spese di personale) con un generale "obbligo di "risultato globale da parte dell'ente sottoposto al patto di stabilità" (C.Conti, Sez.Reg. contr. Molise, n. 24/2007). 

Sotto tale profilo, è vero che il legislatore ha riconosciuto alle Regioni mera facoltà di estendere le regole del patto di stabilità interna nei confronti degli enti sub-regionali , strumentali e vigilati (art. 1, comma 663, l. n. 296/2006); tuttavia, è altrettanto incontestabile che "ai fini della tutela dell'unità economica della Repubblica, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano concorrono alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica per il triennio 2007-2009", e che il rispetto di tale precetto costituisce principio fondamentale "del coordinamento della finanza pubblica ai sensi degli articoli 117, terzo comma, e 119, secondo comma, della Costituzione", come tale inderogabile (comma 655). 
In tal senso, la scelta della Regione (omissis) di estendere le disposizioni del patto di stabilità interna (con la previsione di norme di dettaglio, per quanto in esame, in materia di: personale, assunzioni e dotazioni organiche) ai soli enti regionali che usufruiscano di trasferimenti regionali (normativa regionale: omissis) appare pienamente legittima; tuttavia, da tale scelta operativa non può derivare, ad avviso dello scrivente Ufficio, una possibile sostanziale abdicazione della Regione medesima dalla propria funzione di vigilanza anche con riferimento agli altri enti (non beneficiari di trasferimenti) regionali ed a ordinamento regionale. Infatti, il potenziale mancato rispetto, da parte di questi ultimi, dei principi di efficienza, economicità, efficacia, funzionalità nelle materie dell'organizzazione del personale, delle dotazioni organiche e del reclutamento potrebbe dar luogo a diseconomie, che indirettamente ma inevitabilmente si ripercuoterebbero negativamente -in considerazione della natura pubblica degli enti medesimi- sui saldi di finanza pubblica, che la Regione (omissis) è invece tenuta a salvaguardare, nelle materie e nel territorio di competenza, in virtù del sopra citato comma 655 dell'ultima Legge Finanziaria. 

E' pertanto opinione dello scrivente Ufficio che, fermo restante l'obbligo giuridico, per codesto Ente, di orientare gli assetti organizzativi del personale ai principi -desumibili dalla legislazione vigente- di contenimento della spesa, di funzionalità, di razionalità, di  economicità, di efficienza ed efficacia, ogni ulteriore concreta valutazione concernente la conformità delle determinazioni adottate ed adottande in materia di dotazioni di personale non possa che essere demandata all'Assessorato Regionale vigilante.

Si coglie tuttavia l'occasione, per quanto strettamente di competenza del Dipartimento della Funzione Pubblica, di rilevare la non conformità rispetto ai suddetti consolidati principi della prassi di codesto Ente -desumibile sia dalla documentazione allegata al quesito (delibera n. omissis), sia dalle prime due righe del quesito medesimo, con riferimento alla eventuale futura rideterminazione della dotazione organica- di inserire le deliberazioni concernenti gli assetti ordinamentali del personale "nell'ambito della contrattazione decentrata integrativa dell'ente". Infatti, ai sensi dell'art. 6, comma 1, del d.lgs. n. 165/2001 (che costituisce "principio fondamentale ai sensi dell'art. 117 della Costituzione" e vincola espressamente anche gli Istituiti autonomi case popolari: art. 1, commi 2 e 3, d.lgs. n. 165/2001), "nelle amministrazioni pubbliche l'organizzazione e la disciplina degli uffici, nonché la consistenza e la variazione delle dotazioni organiche, sono determinate in funzione delle finalità indicate all'articolo 1, comma 1" (efficienza; razionalizzazione e contenimento del costo del lavoro pubblico; ottimale utilizzazione delle risorse umane), previa verifica degli effettivi fabbisogni e previa mera "consultazione delle organizzazioni sindacali".

Il Direttore dell'Ufficio
Francesco Verbaro