Circolare n. 8 del 3 agosto 2012

SERVIZIO STUDI E CONSULENZA TRATTAMENTO PERSONALE

A tutte le Amministrazioni pubbliche di cui all'art. 1, comma 2, del d.lgs. n. 165/2001

Alle Autorità amministrative indipendenti

CIRCOLARE N. 8/2012

OGGETTO:  limiti retributivi - art. 23 ter d.l. n. 201 del 2011, convertito in l. n. 214 del 2011 -  d.P.C.m. 23 marzo 2012 (G.U. 16 aprile 2012 n. 89).

Premessa
Come noto, i recenti provvedimenti in materia di stabilizzazione finanziaria hanno introdotto, fra le altre, importanti misure di contenimento delle spese nel settore pubblico, anche mediante la previsione di limiti ai trattamenti economici ed agli emolumenti corrisposti ai dipendenti, ai titolari di cariche elettive e ai titolari di incarichi con emolumenti a carico della finanza pubblica. Da ultimo, l'articolo 23 ter, comma 1, del d.l. n. 201 del 2011, convertito in l. n. 214 del 2011, come modificato dall'articolo 1, comma 2, del d.l. n. 29 del 2012, ha previsto che con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, previo parere delle Commissioni parlamentari, "… è definito il trattamento economico annuo onnicomprensivo di chiunque riceva a carico delle finanze pubbliche emolumenti o retribuzioni nell'ambito di rapporti di lavoro dipendente o autonomo con pubbliche amministrazioni statali, di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni, ivi incluso il personale in regime di diritto pubblico di cui all' articolo 3 del medesimo decreto legislativo, e successive modificazioni, stabilendo come parametro massimo di riferimento il trattamento economico del primo presidente della Corte di cassazione". Inoltre, il comma 2 della citata disposizione ha introdotto un ulteriore limite al fine di evitare il cumulo di trattamenti prevedendo che "Il personale di cui al comma 1 che è chiamato, conservando il trattamento economico riconosciuto dall'amministrazione di appartenenza, all'esercizio di funzioni direttive, dirigenziali o equiparate, anche in posizione di fuori ruolo o di aspettativa, presso Ministeri o enti pubblici nazionali, comprese le autorità amministrative indipendenti, non può ricevere, a titolo di retribuzione o di indennità per l'incarico ricoperto, o anche soltanto per il rimborso delle spese, più del 25 per cento dell'ammontare complessivo del trattamento economico percepito.".

In applicazione del suddetto articolo è stato adottato il d.P.C.m. 23 marzo 2012, recante "Limite massimo retributivo per emolumenti o retribuzioni nell'ambito di rapporti di lavoro dipendente o autonomo con le pubbliche amministrazioni statali.", che è stato pubblicato sulla Gazzetta ufficiale del 16 aprile 2012, n. 89, e che, in base a quanto previsto nell'art. 8 del decreto stesso è entrato in vigore il successivo 17 aprile.

La menzionata disciplina si colloca in linea di continuità con il precedente intervento normativo operato con la legge finanziaria per l'anno 2008, la l. n. 244 del 2007, che all'art. 3, commi 44 ss., già poneva il tetto retributivo del primo Presidente della Corte di cassazione, e con il successivo regolamento attuativo, d.P.R. n. 195 del 2011. Peraltro, considerato che il legislatore è nuovamente intervenuto sulla materia con una normativa di carattere generale, la disciplina contenuta nelle predette norme deve ritenersi superata con l'entrata in vigore del d.l. n. 201 del 2011.

La presente circolare è elaborata d'intesa con il Ministero dell'economia e delle finanze ed ha l'obiettivo di fornire indicazioni in merito all'attuazione del citato d.P.C.m..

1. Disciplina sul tetto retributivo.

1.1. Ambito di applicazione.
La ratio della normativa è quella del contenimento della spesa pubblica attraverso l'imposizione di limiti alle retribuzioni e a tal fine il d.P.C.m. attuativo dell'art. 23 ter del citato d.l. n. 201 del 2011 impone vincoli precisi e contiene prescrizioni dettagliate per le pubbliche amministrazioni e per i diretti interessati. La disciplina costituisce strumento utile ai fini del raggiungimento di primari obiettivi di finanza pubblica.

Gli articoli 1, 2 e 3 del d.P.C.m. delimitano l'ambito oggettivo e soggettivo di applicazione delle norme sul tetto.

In base all'art. 2, nelle fasce o categorie di personale destinatarie del provvedimento rientrano tutti coloro che percepiscono retribuzioni o emolumenti a carico delle pubbliche finanze e che siano titolari di rapporti di lavoro subordinato o autonomo con "le pubbliche amministrazioni statali, di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni, nonché quelli in regime di diritto pubblico di cui all'articolo 3 del medesimo decreto". Quindi, l'ambito soggettivo di applicazione del decreto riguarda i titolari di rapporti di lavoro subordinato o autonomo con le "pubbliche amministrazioni statali" e sono esclusi dal suo campo di applicazione diretto i titolari di rapporti di lavoro intercorrenti con amministrazioni regionali e locali. Gli stessi sono tuttavia soggetti alla normativa in esame nel caso in cui siano titolari anche di rapporti di lavoro con le amministrazioni che invece rientrano a pieno titolo nell'ambito del regolamento. Sono invece inclusi i titolari di rapporti di lavoro intercorrenti con amministrazioni la cui disciplina organizzativa è attratta all'ambito statale e, comunque: la Presidenza del Consiglio dei ministri, il Consiglio di Stato, la Corte dei conti, l'Avvocatura dello Stato, il CNEL, i Ministeri, l'Amministrazione autonoma dei monopoli, le Agenzie ex d.lgs. n. 300 del 1999, gli enti pubblici non economici nazionali, gli enti parco nazionali, gli enti di ricerca nazionali, le scuole.

Le misure di contenimento retributivo contenute nel d.P.C.m. riguardano anche i trattamenti dei componenti e dei presidenti delle Autorità amministrative indipendenti. In particolare, l'art. 7  prevede che "A decorrere dall'entrata in vigore del presente decreto, il trattamento economico annuale del Presidente dell'Autorità Garante della concorrenza e del mercato, del Presidente della Commissione nazionale per le società e la borsa, del Presidente dell'Autorità per l'energia elettrica e il gas e del Presidente dell'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni è determinato, in relazione al trattamento economico annuale complessivo spettante per la carica al Primo Presidente della Corte di cassazione nell'anno 2011, in euro 293.658,95. Il trattamento economico annuale dei componenti delle medesime Autorità indipendenti è determinato in misura inferiore del dieci per cento del trattamento economico annuale complessivo dei rispettivi Presidenti.".

L'ambito oggettivo di applicazione della normativa è definito dagli artt. 1 e 3, che fissano il livello remunerativo massimo omnicomprensivo annuo degli emolumenti. In base a tali disposizioni ai fini del raggiungimento del tetto sono rilevanti gli emolumenti percepiti nell'ambito di rapporti di lavoro subordinato o autonomo e, quindi, gli stipendi e le altre voci di trattamento fondamentale, le indennità e le voci accessorie, nonché le eventuali remunerazioni per consulenze, incarichi aggiuntivi conferiti dalle amministrazioni pubbliche, anche diverse da quelle di appartenenza.

1.2. Regime del limite
L'articolo 3 del decreto, attuando l'art. 23 ter comma 1, del d.l. n. 201 del 2011, individua quale "tetto" del trattamento economico complessivamente corrisposto ai destinatari della norma quello del trattamento annuale complessivo spettante per la carica al primo Presidente della Corte di cassazione. Tale limite per l'anno 2011 è stato pari a € 293.658,95. Il Ministro della giustizia comunica annualmente al Ministro per la pubblica amministrazione e la semplificazione e al Ministro dell'economia e delle finanze gli aggiornamenti relativi all'ammontare del predetto trattamento. Tali aggiornamenti saranno tempestivamente resi noti mediante comunicazione sul sito internet del Dipartimento della funzione pubblica e del Ministero dell'economia e delle finanze.
Secondo il comma 1 del citato art. 3, qualora il trattamento retributivo percepito annualmente, comprese le indennità e le voci accessorie nonché le eventuali remunerazioni per incarichi ulteriori o consulenze, sia superiore al "tetto" del trattamento spettante per la carica di primo Presidente della Corte di cassazione, il trattamento stesso si riduce al limite.
In base a quanto previsto dal comma 2 dello stesso art. 3, ai fini dell'applicazione della disciplina, sono computate in modo cumulativo le somme comunque erogate all'interessato a carico della medesima o di più amministrazioni, anche nel caso di pluralità di incarichi conferiti da una stessa amministrazione nel corso dell'anno.

1.3. Indicazioni applicative per la riduzione al tetto
L'applicazione della normativa richiede la necessaria collaborazione dei soggetti destinatari della disciplina. In particolare, le competenti direzioni del personale devono curare la raccolta delle dichiarazioni rese dagli interessati ai sensi dell'art. 3, comma 2, del decreto. Le dichiarazioni degli interessati hanno ad oggetto tutti gli incarichi comunque in atto a carico della finanza pubblica, con l'indicazione dell'amministrazione conferente e dei relativi corrispettivi. Per incarichi in atto si intendono tutti gli incarichi, di durata infra-annuale o pluriennale, conferiti o svolti nell'anno di riferimento. Nel caso di incarichi a durata pluriennale, il compenso deve essere indicato in maniera complessiva e in maniera ripartita su base annua (e ciò anche se, in base all'atto di conferimento, il corrispettivo verrà pagato solo al termine dell'incarico).
Le comunicazioni debbono essere rese sotto forma di dichiarazioni sostitutive di atto notorio, ai sensi degli artt. 47 e 38 del d.P.R. n. 445 del 2000, e debbono essere indirizzate all'amministrazione di appartenenza o, nel caso in cui l'interessato sia titolare esclusivamente di rapporti di lavoro autonomo, all'amministrazione con la quale è in corso l'incarico prevalente dal punto di vista economico, la cui puntuale individuazione sarà a cura dell'interessato. Ai fini dell'individuazione dell'incarico prevalente si tiene conto dell'intero corrispettivo previsto per il suo svolgimento. Le amministrazioni effettueranno i dovuti controlli sulle dichiarazioni in base a quanto previsto dall'art. 71 del menzionato d.P.R..

Le dichiarazioni (ove già non effettuate in precedenza in base al decreto) debbono essere rese, per la fase di prima applicazione, con immediatezza e, a regime, entro il 30 novembre di ciascun anno.

La verifica circa il raggiungimento del limite deve essere operata:

• nel caso in cui l'interessato sia titolare di un rapporto di lavoro subordinato con la pubblica amministrazione: dall'amministrazione di appartenenza, cioè dall'amministrazione nel cui ruolo il dipendente è iscritto, se del caso, a seguito di istruttoria con le amministrazioni di destinazione per le ipotesi di fuori ruolo, comando ed analoghe situazioni;
• nel caso in cui l'interessato sia titolare esclusivamente di rapporti di lavoro autonomo: dall'amministrazione con la quale nell'anno di riferimento l'interessato ha in corso l'incarico prevalente dal punto di vista economico, che risulta pure destinataria della dichiarazione di cui all'art. 3, comma 2, del decreto.

L'attuazione della riduzione dovrà essere operata, a seconda dei casi, o direttamente dall'amministrazione di appartenenza del dipendente o dall'amministrazione conferente l'incarico, se del caso, a seguito della segnalazione dell'amministrazione di appartenenza. Pertanto, l'amministrazione di appartenenza o quella conferente l'incarico prevalente, siano esse amministrazioni statali nei sensi definiti nel paragrafo 1.1., siano esse invece escluse dal campo di applicazione diretto (come le amministrazioni regionali e locali) debbono operare come soggetto di coordinamento nei confronti di tutte le altre amministrazioni coinvolte al fine di rendere effettiva l'applicazione della riduzione.

Ai fini della verifica del raggiungimento del limite, le amministrazioni in indirizzo devono operare secondo il criterio di competenza, verificando quanto dovuto al dipendente complessivamente in ragione d'anno sia a titolo di trattamento per rapporto di lavoro subordinato sia a titolo di corrispettivo per collaborazioni autonome e per incarichi.

Si precisa che, ai fini di applicazione della norma, per le collaborazioni e gli incarichi di durata pluriennale, il calcolo per operare la riduzione tiene conto del riparto del corrispettivo in ragione d'anno.

Inoltre, è da considerarsi di competenza dell'anno in cui viene erogato anche la parte di trattamento accessorio che, di norma, viene corrisposta nell'anno successivo rispetto a quello in cui sono effettuate le prestazioni. Tale è ad esempio il caso della retribuzione di risultato per il personale dirigenziale e degli analoghi emolumenti la cui corresponsione è subordinata alla verifica successiva del raggiungimento degli obiettivi assegnati nell'anno precedente.

Si chiarisce che l'applicazione della norma non comporta la necessità di adottare un nuovo provvedimento amministrativo o di stipulare un nuovo  contratto accessivo all'incarico, né un nuovo contratto di collaborazione o di conferire un nuovo incarico in quanto la riduzione deriva direttamente dalla legge.

Pertanto, nel caso di lavoratori dipendenti che, per effetto di un rapporto o di contratto in corso, percepiscono, al netto delle riduzioni previste dall'art. 9, comma 2, del d.l. n. 78 del 2010, convertito in l. n. 122 del 2010, un trattamento economico complessivo superiore al limite, si procederà al calcolo della differenza tra la retribuzione in godimento e quella fissata dall'art. 3, comma 1, del d.P.C.m.. Si evidenzia che tale importo non concorre a formare né l'imponibile fiscale né l'imponibile previdenziale e dovrà essere evidenziato sul cedolino come "trattenuta ex art. 23-ter del d.l. n. 201 del 2011".

Nel caso di lavoratore autonomo che non sia pure titolare di rapporti di lavoro subordinato, la riduzione del compenso dovuto per incarichi a durata pluriennale sarà calcolata utilizzando il criterio di riparto su base annua dell'intero compenso e sarà operata al momento del versamento del saldo.

Ove dalla comunicazione degli interessati emerga l'avvenuto superamento del limite nell'anno considerato, l'amministrazione di appartenenza, previa comunicazione all'interessato entro un congruo termine, dovrà attivarsi per la riduzione dei trattamenti al tetto attraverso adeguata compensazione nel corso dell'anno successivo rispetto a quello considerato, se del caso, assumendo il coordinamento nei confronti delle altre amministrazioni coinvolte.

Se il superamento del tetto si verifica per effetto dei soli trattamenti fondamentale ed accessorio corrisposti per lo svolgimento dell'incarico o della funzione dall'amministrazione di appartenenza, questa deve operare la riduzione al tetto mediante riduzione dei trattamenti già nell'anno considerato. Analoga riduzione dovrà essere operata nel caso di fuori ruolo, comando o analoghe posizioni da parte dell'amministrazione di destinazione su iniziativa dell'amministrazione di appartenenza.

Nel caso di lavoratore autonomo che non sia pure titolare di rapporti di lavoro subordinato, se il tetto risulta superato per effetto di un unico incarico che deve essere pagato entro l'anno considerato (incarico in corso), l'amministrazione conferente opererà nell'anno stesso la riduzione al tetto degli emolumenti.

La riduzione sarà operata in primo luogo sugli emolumenti dovuti a titolo di collaborazione autonoma o per lo svolgimento di incarichi aggiuntivi, in subordine sul trattamento accessorio variabile (es.: retribuzione di risultato per i dirigenti), in ulteriore subordine sul trattamento accessorio fisso e continuativo (es.: retribuzione di posizione fissa e variabile, che assume il carattere di trattamento fisso e continuativo per la durata dell'incarico) e solo in ulteriore subordine sul trattamento fondamentale.

Considerato che l'importo del trattamento del primo Presidente della Corte di cassazione varia di anno in anno, le riduzioni dei trattamenti devono essere effettuate sulla base del dato disponibile relativo all'anno precedente, salvo compensazione nell'anno successivo a seguito della comunicazione del dato definitivo.

2. Limite alla retribuzione o indennità riconosciuta ai pubblici dipendenti in servizio, anche in posizione di fuori ruolo o di aspettativa, presso ministeri o enti pubblici nazionali (art. 4)
L'art. 4 del d.P.C.m. contiene una disciplina speciale per i pubblici dipendenti che esercitano funzioni direttive, dirigenziali o equiparate, anche in posizione di fuori ruolo o di aspettativa presso ministeri o enti pubblici nazionali, comprese le autorità amministrative indipendenti, che conservano secondo il proprio ordinamento il trattamento economico riconosciuto dall'amministrazione di appartenenza. La norma pone un limite al trattamento che questi dipendenti possono percepire per lo svolgimento dell'incarico presso l'amministrazione nella quale svolgono la funzione, prevedendo che questo trattamento non può essere superiore al 25% dell'ammontare complessivo del trattamento economico riconosciuto dall'amministrazione di appartenenza.

La ratio della disposizione è quella di porre dei limiti ai trattamenti complessivi percepiti da dipendenti che cumulano la propria retribuzione di origine con emolumenti aggiuntivi corrisposti in virtù dello svolgimento di incarichi presso ministeri o enti pubblici nazionali, comprese le autorità amministrative indipendenti.

In base a quanto stabilito espressamente nel comma 1, la disposizione introduce un limite ulteriore rispetto a quello previsto nell'art. 3 del d.P.C.m. ("fermo restando il limite massimo retributivo di cui all'articolo 3") e, pertanto, i dipendenti che ricadono nel campo di applicazione del menzionato art. 4:

• non possono percepire complessivamente emolumenti superiori al tetto corrispondente alla retribuzione del primo Presidente della Corte di cassazione;
• non possono percepire per l'incarico ricoperto più del 25% dell'ammontare complessivo del trattamento economico riconosciuto dall'amministrazione di appartenenza.

Quanto ai destinatari della disposizione, testualmente il comma 1 fa riferimento al personale che esercita funzioni direttive, dirigenziali o equiparate, anche in posizione di fuori ruolo o di aspettativa. Tali sono le funzioni per le quali i regolamenti di organizzazione o di diretta collaborazione delle amministrazioni interessate prevedono responsabilità di direzione, coordinamento e gestionali, nonché quelle ad esse equiparate dal punto di vista retributivo.

Sempre in ordine ai destinatari, l'intero articolo si riferisce a quei dipendenti che, in base all'ordinamento di appartenenza, mantengono il trattamento economico (interamente o solo fondamentale) riconosciuto dall'amministrazione di origine. Tenendo conto della predetta ratio, sono comprese nel campo di applicazione della disposizione le ipotesi di cumulo di emolumenti aventi diversa natura e diversa fonte di previsione. Rimangono invece estranee alla portata della speciale disciplina quelle ipotesi di comando in cui il trattamento fondamentale percepito dal dipendente, pur potendo essere in parte a carico dell'amministrazione di appartenenza, è riconosciuto in via esclusiva, quale unico emolumento remunerativo della funzione ricoperta, anche in relazione allo svolgimento di un incarico di livello più elevato, in base a quanto previsto dai CCNL e dal contratto individuale. In buona sostanza, ai fini della disposizione, non rileva l'aspetto finanziario (ossia su quale amministrazione grava l'onere per il pagamento del trattamento), ma l'aspetto giuridico relativo alla struttura e alla fonte di disciplina del trattamento stesso.

Per quanto riguarda specificamente il comma 2, esso contiene una norma particolare per quei dipendenti che a seguito del passaggio nell'amministrazione di utilizzazione perdono il trattamento economico accessorio corrisposto dall'amministrazione di appartenenza. Per questi casi, la disposizione pone una clausola di salvaguardia, prevedendo che "Se l'assunzione dell'incarico comporta la perdita di elementi accessori della retribuzione propri del servizio nell'amministrazione di appartenenza, alla percentuale di cui al comma 1 si aggiunge un importo pari all'ammontare dei predetti elementi accessori, che vengono contestualmente considerati ai fini del calcolo della percentuale medesima.". La norma prevede un criterio di calcolo per l'individuazione del tetto non superabile dell'indennità o compenso spettante per l'incarico presso l'amministrazione di destinazione. In buona sostanza, la disposizione, stabilendo che il quantum del trattamento accessorio deve essere incluso nella base di calcolo della percentuale e successivamente sommato all'importo del trattamento mantenuto a seguito del passaggio nell'amministrazione di destinazione, fissa il limite massimo (e, cioè, pone un ulteriore tetto non superabile) tenendo conto della perdita derivante dalla mancata corresponsione del trattamento accessorio da parte dell'amministrazione di origine.

L'importo del trattamento accessorio proprio del servizio nell'amministrazione di origine da considerare ai fini del calcolo va depurato delle voci legate all'effettiva prestazione e, cioè, dell'importo percepito a titolo di straordinari, turno, reperibilità, produttività, risultato e voci analoghe. Tale importo va individuato nell'accessorio storico percepito dal dipendente. Qualora non fosse disponibile un dato aggiornato, l'importo del trattamento è desunto - a seguito di istruttoria con l'amministrazione di appartenenza del dipendente - sulla base della media dei trattamenti applicati nell'amministrazione di appartenenza nell'anno precedente a quello di riferimento per il personale di pari qualifica e posizione.

Il comma 3 dell'art. 4 prevede che "Le disposizioni di cui al presente articolo si applicano al personale di cui all'articolo 2 anche nell'ipotesi di conferimento di incarichi equiparati nell'ambito della medesima amministrazione.". La norma pone quindi il vincolo del 25% anche nel caso di incarichi conferiti a dipendenti della medesima amministrazione, sempre che questi - in base all'ordinamento di riferimento - mantengano il trattamento economico in godimento e cumulino quindi tale trattamento con remunerazioni aggiuntive. Per quanto riguarda il concetto di "incarichi equiparati", vale quanto precisato sopra.

Il comma 4 dell'articolo in esame stabilisce poi che "Resta, in ogni caso, salva la facoltà di optare per il trattamento economico previsto per l'incarico ricoperto, ove consentito.". In queste ipotesi, il cumulo degli emolumenti viene meno e l'interessato percepisce un unico trattamento non assoggettato al vincolo del 25% ma solo al tetto generale di cui all'art. 3 del decreto.

3. Destinazione delle somme derivanti dall'applicazione dell'art. 23 ter del d.l. n. 201 del 2011, convertito in l. n. 214 del 2011 e del d.P.C.m. 23 marzo 2012
In base a quanto previsto dal comma 4 dell'art. 23 ter del d.l. n. 201 del 2011, le risorse rivenienti dall'applicazione delle misure di cui ai commi 1 e 2 del medesimo articolo sono annualmente versate al Fondo per l'ammortamento dei titoli di Stato. Le modalità applicative per operare i versamenti saranno oggetto di apposita circolare esplicativa del Ministero dell'economia e delle finanze - Dipartimento RGS.

IL MINISTRO PER LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE E LA SEMPLIFICAZIONE

Filippo Patroni Griffi